中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出明年五大任務(wù)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅(jiān)年。城市作為國家經(jīng)濟(jì)的核心載體，充分實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，圍繞城市人口和城市文明建設(shè)做足工作，是貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重要抓手。在特大城市和巨型城市備受矚目的同時(shí)，應(yīng)做好中小城市的協(xié)同發(fā)展，提高我國主體功能區(qū)和城市群規(guī)劃的綜合提升能力。2013年農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億，2012年全國現(xiàn)有失地農(nóng)民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，大學(xué)畢業(yè)生年均約為700萬。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經(jīng)成為我國城市服務(wù)管理外來人口的關(guān)鍵性政策，在鞏固城市總體發(fā)展質(zhì)量和提高城市體量增長上起到重要推動(dòng)作用。直轄和省會(huì)城市的人口規(guī)模和密度總體上得到集聚，甚至超過地區(qū)的綜合承載力。與此同時(shí)，地級市的人口集聚能力需要加快提速，為我國城市人口總體容量的承載貢獻(xiàn)更大的空間，促進(jìn)優(yōu)化、合理的城市群共生發(fā)育。新市民作為凝聚和固化外來人口的重要調(diào)節(jié)措施，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，為促進(jìn)我國不同等級城市均衡發(fā)展提供有效的人口集聚政策參考。

　　2013年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，但半城鎮(zhèn)化等矛盾突出。2013年農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億，與此同時(shí)，2012年全國現(xiàn)有失地農(nóng)民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，2020年總量將超過1億，大學(xué)畢業(yè)生年均約為700萬。城市作為承載人口的重要空間載體，呈現(xiàn)人口快速膨脹的階段，尤其是直轄市和省會(huì)城市等。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經(jīng)成為我國城市服務(wù)管理外來人口的關(guān)鍵性政策，在鞏固城市總體發(fā)展質(zhì)量和提高城市體量增長上起到重要推動(dòng)作用。城鎮(zhèn)化在穩(wěn)步推進(jìn)人口遷移和合理城鎮(zhèn)面積增長的同時(shí)，需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障和文明樣式等的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)化，要將進(jìn)城農(nóng)民引入城市生活，使他們逐步融入新型的現(xiàn)代市民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、生活方式和固有價(jià)值觀念的深刻轉(zhuǎn)變，普及和傳播城市文明，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化的融合。與此同時(shí)，從總規(guī)模收益和外部成本進(jìn)行定分析, 規(guī)模過小的城市, 規(guī)模收益低。政府負(fù)擔(dān)的外部成本高, 經(jīng)濟(jì)效益差；人口在10-100 萬人規(guī)模區(qū)間，才有正的凈規(guī)模收益。在100-400萬人規(guī)模區(qū)間為城市凈規(guī)模收益最大。因此，推進(jìn)新市民化對于綜合承載力良好的中小城市作為主力推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有綜合效益。

　　“新市民”概念提出的宏觀背景和沿革

　　學(xué)術(shù)層面對新市民概念的解析

　　農(nóng)民工的概念最早起源于江蘇省南部，1950年代大躍進(jìn)后期，蘇南地區(qū)地少人多，土地?zé)o法解決生計(jì)，于是出現(xiàn)農(nóng)民開始以自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城服務(wù)兩種形式從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)、城市建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。改革開放確定農(nóng)村人口有自由流動(dòng)權(quán)后，農(nóng)民工人數(shù)急劇上升并超過1億。農(nóng)民工首先在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)集聚。

　　費(fèi)孝通在80年代初對江蘇吳江小城鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)由解放前的衰落到解放后尤其是改革開放的興起，以及農(nóng)業(yè)剩余人口在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)方式的探究，這是我國開展新市民社會(huì)現(xiàn)象研究的緣起。而國內(nèi)學(xué)術(shù)界首次將都市農(nóng)民工稱為“新市民”是在1986年，當(dāng)時(shí)，杭州市區(qū)農(nóng)民工約為12.3萬，占企業(yè)職工總數(shù)的36.7%，98%在生產(chǎn)第一線。吳克強(qiáng)等人通過對杭州市進(jìn)城青年務(wù)工人員進(jìn)行走訪，通過對其在該市的生活和思想的調(diào)研，初步揭示了新市民在居住條件、用工待遇、合法保障、擇偶婚姻和城市融入等存在的問題。

　　伴隨“三化”的快速推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為我國“三化”的貢獻(xiàn)日益顯著。但是，在城鄉(xiāng)二元制改革尚未取得根本性突破的背景下，以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力為代表的外來務(wù)工人員是生活在就業(yè)城市邊緣的弱勢群體，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生活就業(yè)在城鎮(zhèn)，但身份仍然是農(nóng)民或非市民，在人口統(tǒng)計(jì)方面，居住半年以上按照常住人口，但是卻不能同時(shí)獲得所在城市的居民身份，融入城市、平等享受與市民同質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)福利較為困難，以農(nóng)民工人口為基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)，該人群規(guī)模在2.69億以上，分別約占全國和城鎮(zhèn)人口的19.77%和36.79%。如果大量農(nóng)民工長期停滯在農(nóng)民工狀態(tài)而未能新市民化，不但會(huì)影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且會(huì)成為和諧社會(huì)建設(shè)的重要隱患。因此，解決好農(nóng)民工新市民化問題，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)內(nèi)需促消費(fèi)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。與新市民體制機(jī)制有關(guān)的理論包括城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理論、二元結(jié)構(gòu)理論、微觀的人口遷移理論、人力資本與社會(huì)資本理論、公平效率原則與基本公共服務(wù)均等化理論。

　　政府管理層面對新市民概念的解析

　　如前所述，蘇南的小城鎮(zhèn)現(xiàn)象自下而上，為國家政府就解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供良好啟示。1997年6月，全國382個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)；2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2001〕6號），明確引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展和加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在戶籍管理層面，（1）對有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬；（2）已在小城鎮(zhèn)辦理的藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，均可根據(jù)本人意愿辦理或統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。

　　此后，蘇浙和廣東等省包括多個(gè)地級市以上的城市開始在政府層面研究并制定對外來人口等的管理。浙江省杭州市和江蘇省常州市是我國城市推行新市民實(shí)踐的先行者。常州市自2001年8月提出建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，新市民學(xué)校（夜校）是六種學(xué)習(xí)型組織的之一。2006年青島市明確提出新市民的概念，贛州市在此基礎(chǔ)上，將返鄉(xiāng)農(nóng)民工也作為新市民來界定。

　　構(gòu)建專門的新市民服務(wù)行政實(shí)體，是浙江一些縣級市創(chuàng)新政府治理的舉措。2007年6月，平湖市（隸屬嘉興市）在浙江省率先建立外來人口服務(wù)管理的專門機(jī)構(gòu)平湖市新居民事務(wù)局（隸屬市政府）。2007年8月，慈溪市（隸屬寧波市）專門為外來人員服務(wù)的政府職能部門慈溪市暫住人口服務(wù)管理局。2007年江陰已經(jīng)實(shí)現(xiàn)新市民同城待遇的發(fā)展目標(biāo)。將外來新市民和本市市民一起納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、培訓(xùn)、保障、維權(quán)范疇，從制度上保障新市民實(shí)現(xiàn)同城待遇。該市各企業(yè)用工條件實(shí)行本地、外地工同標(biāo)準(zhǔn)、同報(bào)酬、同保障，同等接受崗前引導(dǎo)性培訓(xùn)和上崗后的職業(yè)技能培訓(xùn)及職業(yè)考評鑒定。該市95%以上的鎮(zhèn)、辦事處專門為新市民建立了統(tǒng)一廉租管理的新市民生活居住區(qū)，新市民子女全部就近接受義務(wù)教育，而且完全享受老市民子女在公辦學(xué)校就學(xué)的待遇，近兩年未發(fā)生一起向新市民收取借讀費(fèi)等違規(guī)行為。為了配套新市民工作的有效開展，地方政府圍繞新市民子女教育、戶籍、社會(huì)保險(xiǎn)和知識技能等實(shí)施專門的“新市民工程”,蘇浙實(shí)施的新市民制度，有效地提高了城市的人口集聚能力，中部省份及其城市及時(shí)借鑒，如湖南省嘗試將新市民包含原有的城鎮(zhèn)居民，進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)商、投資者、遷居、移居以及在城鎮(zhèn)謀求發(fā)展的各類人員；湖北省實(shí)施全省范圍的“新市民工程”；以贛州為代表的城市在中心城區(qū)實(shí)施新市民公寓等。

　　“新市民”概念的提出體現(xiàn)了我國解決城鄉(xiāng)二元體制問題、促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)與行動(dòng)。新市民是城市建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)在充分受到尊重的基準(zhǔn)上有序推進(jìn)權(quán)利和待遇的保障與實(shí)現(xiàn)，包括居住、就業(yè)、社區(qū)、文化、戶籍和教育等。有人口管理部門將新市民總體上包括外來務(wù)工人員和流動(dòng)人口。

　　“新市民”政策推進(jìn)的總體特征

　　自2003年起，國家約有98項(xiàng)政策提及農(nóng)民工，其中34項(xiàng)對指導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和權(quán)益保護(hù)提出了翔實(shí)具體的規(guī)定，6項(xiàng)直接針對農(nóng)民工提出政策要求。國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見(國發(fā)[2006]5號〕提出加強(qiáng)和改進(jìn)對農(nóng)民工工作的領(lǐng)導(dǎo),切實(shí)把解決農(nóng)民工問題擺在重要位置。國家勞動(dòng)保障部（現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障部）于2006年向國務(wù)院提出建立農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度獲得通過，并建下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的日常工作（勞動(dòng)保障部）。主要職責(zé)包括在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，研究擬訂農(nóng)民工工作的重大政策措施，為國務(wù)院決策提供意見建議；督促檢查各地區(qū)、各部門相關(guān)政策落實(shí)情況和任務(wù)完成情況，協(xié)調(diào)解決政策落實(shí)中的難點(diǎn)問題；研究確定年度工作要點(diǎn)和階段性工作計(jì)劃；定期向國務(wù)院匯報(bào)農(nóng)民工工作情況，并及時(shí)通報(bào)各地區(qū)、各部門。2013年6月，國家成立國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為組織擬訂和審議農(nóng)民工工作的重大方針、政策、措施，組織推動(dòng)農(nóng)民工工作，督促檢查各地區(qū)、各部門相關(guān)政策落實(shí)情況和任務(wù)完成情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決政策落實(shí)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。辦公室設(shè)在人力資源和社會(huì)保障部。

　　盡管國家尚未出臺(tái)以新市民為內(nèi)容的政策文件。國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化收入分配制度改革重點(diǎn)工作分工的通知（國辦函 (2013) 36號），提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。地方性居住證管理辦法已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)并施行（上海：2013年7月1日；天津2014年1月1日；廊坊政府令2011年第15號2011年12月24日），由公安部起草的全國居住證管理辦法已經(jīng)提交國務(wù)院審定。

　　在居住證制度方面，北京和上海均有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，但制度以人才引進(jìn)為服務(wù)對象。1999年，《北京市引進(jìn)人才和辦理〈北京市工作寄住證〉的暫行辦法》（京人發(fā)[1999]38號），于2001年改名為“北京市工作居住證”，該辦法針對的是申請引進(jìn)人才的單位應(yīng)優(yōu)先在本市行政轄區(qū)內(nèi)吸納所需各類人才。對于本市緊缺的人才，方可辦理引進(jìn)或《北京市工作寄住證》（以下簡稱《工作寄住證》）。其適用范圍是民營科技企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和跨國公司總部及其所屬的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)。2002年，上海市政府出臺(tái)了《引進(jìn)人才實(shí)行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》《上海市居住證暫行規(guī)定》等文件，對人才引進(jìn)、普通從業(yè)者和投親等三類外地來滬人員進(jìn)行區(qū)別分類管理。上海外來常住人口增長迅速，目前外來常住人口總量居全國城市之首，外來常住人口的密度與比重均居全國之首。

　　2010和2011在全國推行新市民（化）工程的提案被提交到全國人大，近年來逐步發(fā)展為新市民積分機(jī)制體系的探討；部分新市民比重較高的城市的地方兩會(huì)已經(jīng)普遍將新市民工作作為改善民生和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的重點(diǎn)。江蘇、浙江和陜西等18個(gè)省份于2013年制定居住證相關(guān)實(shí)施意見，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)落戶。

　　代表性地城市“新市民”的政策發(fā)展特征與經(jīng)驗(yàn)

　　由于尚未關(guān)于新市民的國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而國家關(guān)于流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)不能全面反映新市民在城市的總量特征，因此，本研究涉及的新市民以所選擇地方政府認(rèn)定的新市民作為統(tǒng)計(jì)入口，所選擇的10個(gè)地級以上城市（其中重慶為直轄市、成都為省會(huì)城市），總?cè)丝诩s為1.01億，其中戶籍人口8.9千萬，新市民約為1.188千萬（占總?cè)丝诘?3.3%），由于所選擇的城市為開展新市民基礎(chǔ)和政府信息公開良好的城市，全國關(guān)于新市民的總體水平將低于該比重。在省域范圍，截止2011年，廣東省領(lǐng)取居住證的新市民比例占總?cè)丝诤土鲃?dòng)人口的13.2%和43.3%，如全部轉(zhuǎn)化為新市民，比重將提高到26%；在地級以上城市中，蘇浙省份、膠東半島和成渝地區(qū)的比重在20%左右，如無錫和青島；在蘇浙縣級市中， 總?cè)丝诩s為1.08千萬，其中新市民人口4.28百萬（占總?cè)丝诘?5.7%），江陰、慈溪和常熟人口超過200萬，常熟和太倉新市民總量均超過戶籍人口。該結(jié)論與國家相應(yīng)的流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)比例保持一致。蘇南一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)（如張家港、昆山、江陰等），流動(dòng)人口的數(shù)量顯著超過本地人口。江蘇省太倉市2012年常住人口94.7萬，其中新市民47.7萬（50.37%）,已對10余萬流動(dòng)人口推行居住證制度，2013全面實(shí)現(xiàn)“居住證”制度，并逐步在交通、醫(yī)療、就業(yè)等方面享受更多的“市民待遇”。

　　通過比對GDP及其相應(yīng)的全國排名，可見人口的規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)十分顯著。吸納新市民能力強(qiáng)的東部地級市GDP全國排名總體在前50左右，中西部在前100左右；縣級市GDP在全國城市（包括縣級市）排名和僅縣級市排名中，前10名中有六個(gè)為表5列舉的城市，顯示強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力（全國排名均在前200名，縣級前5在全國前100名左右）。與此同時(shí)，這些城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上并沒有發(fā)生顯著性下降。中西部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒東部經(jīng)驗(yàn)和在全國范圍推行新市民工程有其實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)是有效避免部分中西部中小型城市出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不景氣和城市活力下降而進(jìn)行人口要素激勵(lì)的方式。

　　城市化使中國社會(huì)向新的市民社會(huì)發(fā)生變革

　　新市民融入所居住的城市，是當(dāng)前政府職能部門面臨的重大社會(huì)管理任務(wù)和亟需妥善解決的民生工程，同時(shí)也是新型城鎮(zhèn)化持續(xù)保持動(dòng)力的核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，地方中小型城市的成長，應(yīng)把充分吸引外來務(wù)工人員作為提升城市發(fā)展水平的內(nèi)生動(dòng)里，逐步解決外來務(wù)工人員的工作、學(xué)習(xí)、生活的后顧之憂，才能留住外來務(wù)工人員；只有把建設(shè)、服務(wù)南通作為外來務(wù)工人員自覺行為，外來務(wù)工人員才能真正融入城市，成為新市民。與此同時(shí)，對于大城市的非傳統(tǒng)“新市民”存在研究盲點(diǎn)。

　　新市民體系戰(zhàn)略包括平穩(wěn)推進(jìn)戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)、福利保障、住房保障、土地流轉(zhuǎn)、城市融入、政治參與和民主權(quán)利等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行制度改革，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)民工在公共服務(wù)、社會(huì)保障和政治權(quán)利等方面享受與城市居民同等的待遇，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文明的整體推進(jìn)和社會(huì)發(fā)展水平的提升。

　　健全和完善我國新市民政策體系的建議主要包括：

　?。?）加快與人口城鎮(zhèn)化相配套的經(jīng)濟(jì)成本核算，創(chuàng)新多元有效的投融資機(jī)制；

　?。?）完善階梯式外來人口市民化過渡體制機(jī)制，推廣有示范性的新市民政策；

　?。?）采取與城市定位/升級相適應(yīng)的人口集聚/疏散政策，引導(dǎo)人口合理分布；

　　（4）分步滿足新市民融入需要，將滿足基本居住保障和激發(fā)社會(huì)創(chuàng)富相結(jié)合；

　　（5）引導(dǎo)和監(jiān)督社會(huì)資本參與市民化進(jìn)程，保障合理的收益分配并兼顧公平；

　?。?）保障社會(huì)總體平穩(wěn)運(yùn)行的基準(zhǔn)下，有序推進(jìn)與新市民化相配套的制度改革；

　?。?）提高和服務(wù)新市民的文化社會(huì)融合，兼顧新市民群體傳承的自身文化傳統(tǒng)。

　　（作者徐振強(qiáng)為中國城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員)